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　　人才开发需要法制环境，这是贯彻落实人才强国战略的要求，也是“法制”到“法治”进步的体现。人才开发的法治环境，健全法制是第一层次目标，第二层次目标更为关键也更为艰难，即确保法的权威和法的落实。 

　　法治是一个内涵丰富而又高度抽象的概念。亚里士多德认为，法治包含双重含义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又是本身制定得良好的法律。”国内法学家将法治精神概括为四个字：“良法善治”，“良法”是法治的价值标准和理性追求，“善治”是法治的运作模式和实现方式。 　　  

　　人才开发的法治环境，简而言之，指的是人才开发领域形成的一种“良法善治”的状态。人才开发的法治环境不仅要求有法，而且要求有良法，法要体现公平正义、权利保障等核心价值。人才开发的法治环境不仅要求法付诸实施，而且要求法的实施取得良好的效果，要落实和捍卫这些核心价值。 　　  

　　人才开发需要法治环境 　　  

　　人才的培养与引进、使用与评价、激励与保障，都需要依托好的人才环境。正如中国人事科学研究院原院长吴江所言：“最好的人才环境是法治环境。”国家中长期人才发展规划纲要提出，“加快人才工作法制建设，建立健全人才法律法规，坚持依法管理，保护人才合法权益”。“加快人才工作法制建设，建立健全人才法律法规”是指法的制定，“坚持依法管理，保护人才合法权益”是指法的实施，两者结合起来，实质上就是要求营造人才开发的法治环境。 　  

　　人才开发需要法治环境，这是贯彻落实人才强国战略的要求，也是“法制”到“法治”进步的体现。营造人才开发的法治环境，是贯彻落实人才强国战略的要求。人才强国战略的贯彻落实离不开法治保障，这是人才强国战略与依法治国方略互动的体现。 　  

　　人才强国的政策需要以法的形式实现具体化和规范化，政府部门在人才工作中的职责权限需要通过法来理清，人才和用人单位的权利义务需要以法的形式来明确，人才工作中的矛盾纠纷需要借助法来化解。 

　　营造人才开发的法治环境，是从“法制”进步到“法治”。从“法制”到“法治”的变迁，一字之差，曾在中国法学界引起强烈反响，被誉为中国法治建设进程中的标志性事件和巨大的历史进步。较之于“法制环境”，“法治环境”是更高的要求，也是更全面的目标。营造人才开发的“法治环境”，对于更好地推动人才事业发展，具有重要的保障作用。 　  

　　完善立法是营造人才开发法治环境的前提 　  

　　营造人才开发的法治环境，需要一套健全的、良性的法律法规体系作为硬件基础。所谓健全，是指人才法律法规体系应当兼具统摄性与指导性、规范性与保障性，要涵盖六支人才队伍，也要涵盖人才开发的各个环节。所谓良性，是指人才法律法规体系应当贯彻“四个尊重”方针，规范人才开发主体的行为，维护人才和用人单位的合法权益。要完善立法，应当从以上两个角度入手。 　  

　　首先，健全立法需要进行人才开发综合立法。截至2010 年底，我国人才资源总量已达到1.2 亿，占整个人力资源总量的11. 1%，对经济增长的贡献率达到26. 6%。并且，可以预见这两个指标未来仍将继续增长。与人才的庞大数量和突出贡献相比，立法层面对于人才的重视力度是不够的，与国家对于人才和人才事业的政策重视也不相匹配。近年来，国家制定了人才强国战略，出台了《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》、《国家中长期人才发展规划纲要》等指导性文件，形成了一套自上而下的人才政策体系。但是，我国当前的人才立法更多的是单项法规，它们较为分散，且存在重复、矛盾、缺位或不合时宜等问题，缺少一部具有系统性和综合性的上位法进行统领和规范。 　  

　　人才基本法缺位导致的后果就是，人才政策的基本精神、基本原则、基本要求等无法以法的形式予以确认，人才工作的成熟经验、通行做法、共性问题等无法以法的形式予以明确，政府推进人才开发和人才维护自身权益都缺乏非常权威的法律依据。当前人才开发工作中存在的政策法规冲突、地方恶性竞争等问题，也与此有直接的关系。面对庞大的人才队伍，面对人才工作中存在的纷繁复杂的问题，面对人才事业跨越式发展的需要，制定一部人才基本法迫在眉睫。 　　  

　　其次，良性立法需要高度重视人才开发中的关键问题。从人才开发主体的角度来看，人才立法需要明确政府在人才开发中的职责，特别是明确政府调控与市场调节的边界，理清组织部门、人社部门和其他政府部门的职权范围，明确政府、市场化组织的角色关系。从人才培养与引进环节来看，人才立法需要明确人才培养与引进的目标和重点，总结人才培养与引进的模式和方法，明确高校、行业协会、用人单位等主体的责任。从人才使用与评价环节来看，人才立法需要建立人才诚信制度体系，探索多元化和社会化的人才评价机制。从人才流动与服务环节来看，人才立法需要规范人才市场建设，建立健全人才流动和配置机制，建设人才公共服务体系，支持人才服务业发展，充分肯定并继续发挥行业协会的作用。从人才激励与保障环节来看，人才立法需要明确政府对人才创新创业的扶持机制，探索人才荣誉奖励制度，建立重要人才特殊保障制度，明确人才诉求表达机制和权益保障机制。从人才投入环节来看，人才立法需要建立科学的人才开发投入增长机制，推动多元化人才开发投入，探索人才投入绩效评估机制。以上这些关键问题的解决，核心在于人才立法要切实贯彻“尊重知识、尊重人才、尊重劳动、尊重创造”的方针，处理好政府、社会组织、用人单位和人才的关系，维护人才合法权益。 　　  

　　依法行政是营造人才开发法治环境的关键 　　  

　　徒法不足以自行。营造人才开发的法治环境，加强法制建设是前提，政府部门依法行政则是关键。根据统计，截至2013 年9 月，现行有效的人力资源和社会保障规章有93 部，其中约有55 部涉及人才开发。在人才开发综合立法缺位的情况下，行政执法部门如何有效地贯彻落实这些规章，妥善解决人才工作中的问题，是一种考验。 　　  

　　首先，依法行政需要一支高水平的执法队伍。国家对于人才事业发展越来越重视，人才工作实践中又面临着纷繁复杂的问题，比如体制问题、投入问题、市场问题等等。在法制尚不完善的情况下，解决这些问题只能依靠执法队伍水平的提升。因此，政府人才工作部门和工作人员应当具备相当的政策法律素养，理解党的人才政策精神，熟悉现有的人才立法规定，掌握开展人才工作和处理矛盾纠纷的方式方法。要树立正确的人才观，尊重人才主体地位，维护人才合法权益，做好人才公共服务。越是到基层，政府部门的工作越是关系到人才的切身利益，坚持依法行政就越发重要。 　　  

　　其次，依法行政要正确处理工作中遇到的立法缺位和法律内容冲突。人才工作中会遇到无法可依的情形，也会遇到法律之间相互冲突的情形，能否正确处理这些情形，体现着行政执法水平，也制约着人才开发法治环境的形成。人才立法没有具体规定的时候，应当遵循法的基本原则，没有基本原则，应当遵循人才政策文件精神和要求。面对法律内容冲突，应当根据《立法法》的规定，按照特殊法先于一般法，上位法优于下位法的原则处理。除此之外，最关键的还是要不断提升对法律的理解和运用能力，充分发挥主观能动性，善于化解执法难题。 　  

　　再次，依法行政要妥善解决人才工作中的矛盾冲突。矛盾冲突并不可怕，恰恰相反，它们从一个侧面反映出了社会的活力，也为人才工作指明了方向，化解一个个矛盾冲突的过程，也就是人才事业不断发展的过程。在人才工作中，要充分运用调研、信访、媒体、网络等多种途径了解人才的利益诉求，并合理运用各种合法方式化解矛盾冲突。正确面对矛盾冲突，合理解决矛盾冲突，是衡量依法行政水平的重要标尺，也是营造人才开发法治环境的关键环节。 　　  

　　从全球范围来看，人才竞争已经成为各国综合国力竞争的关键指标，并越来越呈现出白热化的态势。如何更好地培养人才和引进人才，推进人才开发，发展人才事业，是亟待思考和解决的难题。培育形成良好的人才环境是首要任务，特别是要营造人才开发的法治环境。健全法制是第一层次目标，第二层次目标是更为关键也更为艰难的，那就是如何确保法的权威和法的落实，如何确保政府在人才工作中依法行政，如何确保人才群体知法懂法守法，这是一项系统工程，也是营造人才法治环境的题中之义。 

　　（作者单位: 中国人事科学研究院人力资源法制与规划研究室） 

　　（本文刊于2014年第1期《中国人才》杂志）